Motie perspectief PAS-melders

In te vullen door de griffier

Indieners:

PvdD, Menno Brouwer

SP, Hanneke Goede

GrienLinks, Jochem Knol

Motie nr.

Paraaf

Agendapunt

Besluit

MOTIE, ex artikel 31 Reglement van orde

Statenvergadering

26 juni 2024

Agendapunt

7 Beleidsbrief Prioritering uitgifte stikstofruimte

Korte titel motie

Perspectief PAS-melders d.m.v. inzet alternatieven, voorkomen handhaving en natuurherstel

De Staten, in vergadering bijeen op 26 juni 2024

Gehoord hebbende de beraadslaging;

Constateringen:

• Op 12 november 2009 neemt de Tweede Kamer het amendement ‘Programmatische aanpak vermindering stikstofdepositie’[1] aan. Kern: door een vereenvoudiging van regels en stikstofmetingen kunnen makkelijker vergunningen worden verleend. Daar staat tegenover dat herstelmaatregelen worden genomen om natuurgebieden te verbeteren.
• In 2011 wordt het amendement door het Kabinet omgezet in een wetsvoorstel Programma Aanpak Stikstof (PAS).
• Op 11 april 2012 waarschuwt de Raad van State voor juridisch zwakke punten in het wetsvoorstel PAS: vergunningen verstrekken aan bedrijven en overheden die tot meer stikstof leiden, alleen op basis van de belofte dat er ook voor de natuur wordt gezorgd, is waarschijnlijk juridisch niet houdbaar.[2]
• Op 16 april 2013 geeft de Raad van State opnieuw aanpassingsadviezen voor het wetsvoorstel PAS: ten onrechte is bepaald dat sommige vergunningsplichtige projecten niet vooraf aan een natuurtoets hoeven te voldoen. Daarnaast zijn de grenswaarden voor stikstof onduidelijk.[3]
• Op 16 april 2014 voorspelt Kamerlid Ouwehand (PvdD) bij de behandeling van het wetsvoorstel PAS: […] ‘doen alsof de Natuurbeschermingswet niet bestaat en doen alsof er geen internationale beloften zijn gedaan door Nederland, waardoor er theoretische, illusiematige ruimte ontstaat voor de vee-industrie, die - dat voorspel ik u - zal sneuvelen bij de Raad van State.’[4]
• Op 24 april 2014 wordt het wetsvoorstel PAS ondanks alle bezwaren aangenomen door de Tweede Kamer. Alleen GroenLinks en Partij voor de Dieren stemmen tegen. Op 7 oktober 2014 wordt het wetsvoorstel PAS aangenomen door de Eerste Kamer. Alleen GroenLinks, SP, 50PLUS, OSF en Partij voor de Dieren stemmen tegen.[5]
• Op 1 juli 2015 gaat het PAS[6] officieel in waarna allerlei vergunningen worden verstrekt.
• Op 17 mei 2017 stelt de Raad van State prejudiciële vragen aan het Europese Hof van Justitie over het PAS. De Raad wil van het Hof weten of het PAS in overeenstemming is met de Europese Habitatrichtlijn en dus juridisch houdbaar is.[7] Gezien het grote aantal bezwaarschriften (200) tegen vergunningen die door de provincies op grond van het PAS zijn verstrekt, is de Raad verplicht om advies te vragen.
• Op 7 november 2018 geeft het Europese Hof van Justitie in een arrest nadere uitleg over relevante bepalingen van de Habitatrichtlijn: vergunningen hadden niet gegeven mogen worden aan bedrijven waarvan vaststaat dat zij gaan bijdragen aan de stikstofuitstoot. Enkel de belofte dat compenserende maatregelen getroffen zullen worden, is niet hard genoeg.[8]
• Op 29 mei 2019 bevestigt de Raad van State de uitspraak van het Europese Hof van Justitie: het PAS vormt niet langer de basis voor vergunningverlening, omdat dit is strijd is met de Habitatrichtlijn. Vergunningen die definitief zijn, blijven geldig.[9] Boeren (en andere ondernemers) die op grond van het PAS mochten volstaan met een melding en die geen natuurvergunning hoefden aan te vragen - de zogeheten PAS-melders - zijn sinds 29 mei 2019 illegaal en kwetsbaar voor vervolging. Met deze uitspraak doet ook het additionaliteitsvereiste voor het eerst haar intrede.
• Op 30 september 2020 wordt het additionaliteitsvereiste voor het eerst toegepast: de beëindiging van de saldogevende bedrijven kan niet als mitigerende (reducerende) maatregel worden ingezet als de depositiedaling die daardoor ontstaat nodig is om de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden te halen.[10]
• Op 1 januari 2024 gaat de Omgevingswet in, waaronder artikel 22.21 OW (voorheen art. 1.13a Wnb) waaruit volgt dat de minister voor Natuur en Stikstof samen met gedeputeerde staten van provincies zorg draagt voor het legaliseren van de activiteiten die door de PAS-uitspraak illegaal zijn geworden en dat het aan de minister is om hiervoor een programma vast te stellen. Dit heeft geresulteerd in het Legalisatieprogramma PAS-meldingen[11] (vastgesteld: 28 februari 2022) met o.a. de volgende bronmaatregelen[12]: Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (Srv), Regeling provinciale aankoop veehouderijen nabij natuurgebieden (Rpav) en de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (Lbv). In art. 22.21 wordt voorgesorteerd op compenserende maatregelen, waarbij art. 22.21 lid 5 OW benadrukt dat compenserende maatregelen ervoor moeten zorgen dat de algehele samenhang van Natura-2000 bewaard blijft.
• Op 28 februari 2024 wordt op grond van drie uitspraken van de Raad van State duidelijk dat provincies tot medio 2025 ruimte hebben om af te zien van handhaving tegen activiteiten van PAS-melders, mits zij motiveren dat er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van PAS-melders en natuurbelang (er zijn 5 redenen voor respijt). Het treffen van natuurmaatregelen kan onderdeel zijn van de belangenafweging. De colleges van gedeputeerde staten moeten per geval bekijken wat tot medio 2025 de gevolgen zijn voor natuur als zij niet handhaven. Ook komt de Raad tot de conclusie dat bij particuliere initiatieven eveneens getoetst moet worden aan het additionaliteitsvereiste.[13]
• Op 9 april 2024 antwoordt de Landsadvocaat[14] op een adviesvraag van de minister van Natuur en Stikstof: ‘Om te komen tot legalisatie van PAS-melders via het PAS-legalisatieprogramma met de inzet van stikstofdepositieruimte, moet voldaan worden aan het additionaliteitsvereiste. Hoewel niet volledig duidelijk is hoever die eis strekt nu de conclusies van de NDA’s bekend zijn, is duidelijk randvoorwaardelijk dat geborgd is dat een aanzienlijke, blijvende daling optreedt. Daarbij is een onderbouwing op gebiedsniveau nodig dat met die daling en met eventuele aanvullende natuurmaatregelen, het behoud van natuurwaarden is geborgd en de verbeter- of hersteldoelstellingen kunnen worden gerealiseerd. Wanneer dat laatste nog niet mogelijk is, kan een versnelling van de dalende lijn mogelijk aanleiding zijn om nog voor een iets langere periode dan tot medio 2025 van handhaving af te zien met een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Daarin kunnen dan de bijzondere omstandigheden van de PAS-melders worden betrokken en het feit dat al het mogelijke wordt gedaan om de stikstofdepositie op de stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden te laten afnemen. Dat afzien van handhaven zal dan wel steeds een individuele beoordeling vergen, waarbij wel in ieder geval moet kunnen worden onderbouwd dat vanuit ecologisch oogpunt het wegnemen van de (beperkte) depositie vanwege de PAS-melder niet nodig is bovenop de aanzienlijke daling die al wordt gerealiseerd’ (p. 10).
• Op 12 april 2024 informeert de minister voor Natuur en Stikstof de Kamer middels een brief[15]: ‘Het toedelen van stikstofruimte voor het legaliseren van PAS-melders is juridisch alleen houdbaar onder de voorwaarden dat die ruimte niet nodig is om verslechtering van de kwaliteit van Natura 2000-gebieden te voorkomen en om perspectief te houden op herstel of verbetering waar dat uit de instandhoudingsdoelen van Natura 2000-gebieden voortvloeit. Dit wordt het additionaliteitsvereiste genoemd. Vanaf de zomer in 2023 zijn de natuurdoelanalyses van de Natura 2000-gebieden gepubliceerd. Daarmee werd duidelijk dat de opgave om de natuur te behouden en zo nodig te herstellen of verbeteren groter is dan eerder al werd gedacht. […) Dit onderstreept de noodzaak van het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering en van het Nationaal Programma Landelijk Gebied. Deze programma’s zijn erop gericht om gebiedsgericht en integraal de kwaliteit van onder meer de Natura 2000-gebieden te verbeteren. Als wordt verzekerd dat deze doelen worden behaald, kunnen PAS-melders worden gelegaliseerd’ (p. 2). In dezelfde brief noemt de minister 4 mogelijkheden – waaronder maatwerk en vrijwillige beëindiging - waarmee een PAS-melder ‘samen met de overheid naar een passende manier kan zoeken om het dossier te sluiten’.
• Op 19 juni 2024 staan milieuorganisatie Mobilisation for the Environment en het Friese college van Gedeputeerde Staten voor de rechter wegens niet handhaven bij PAS-melders. De rechtszaak draait om acht boeren die onder het PAS hun bedrijf hebben uitgebreid. De centrale vraag is of het Friese college van Gedeputeerde Staten de bedrijfsbelangen van boeren zorgvuldig heeft afgewogen tegen de belangen van de natuur. De zaak is voorlopig aangehouden, omdat het Friese college van Gedeputeerde Staten te laat aanvullende stukken inbracht.

Overwegingen:

• De minister van LNV en de provincies hebben de wettelijke opdracht om tezamen zorg te dragen voor het legaliseren van PAS-melders en de provincie Fryslân heeft daarnaast ook een eigen zorgplicht om wanneer legalisatie (nog) niet mogelijk blijkt proactief met alternatieven voor Friese PAS-melders te komen.
• Het huidige beleid richting Friese PAS-melders is onverteerbaar gezien de jarenlange onzekerheid waarmee deze PAS-melders te maken hebben.
• De onzekerheid, waarin PAS-melders verkeren tot medio 2025, vereist effectief beleid, gebaseerd op zorgvuldige onderbouwing en afweging van belangen van PAS-melders en natuur wanneer het college van Gedeputeerde Staten afziet van handhaving wegens het ontbreken van natuurvergunningen.
• De onzekerheid waarin PAS-melders verkeren, kan en mag niet toenemen wanneer het college van Gedeputeerde Staten na medio 2025 moet overgaan tot handhaving wegens het ontbreken van natuurvergunningen.
• Het legaliseren van PAS-melders wordt mogelijk als ook natuurherstel gaat plaatsvinden; vervolgens kunnen ook andere economische en maatschappelijke ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt.
• Strak vasthouden aan agrarisch gebruik aangekochte gronden mag niet in de weg staan van natuurherstel dat voorwaardelijk is aan legalisering wanneer PAS-melders hierdoor met voorrang gelegaliseerd kunnen worden.
• De beleidsbrief Prioritering uitgifte stikstofruimte lost problemen van PAS-melders niet op en biedt nul perspectief voor natuurherstel.

Stellen het College van Gedeputeerde Staten voor om:

• Een Taskforce Perspectief PAS-melders & natuurherstel met afdoende capaciteit in te stellen, die
• prioriteit gaat geven aan versnelling natuurherstel teneinde PAS-melders te kunnen legaliseren, [16] door
• een inventarisatie van alle mogelijkheden voor versnelling natuurherstel in Natura 2000-gebieden;
• inzet van alle hiertoe openstaande mogelijkheden;
• invulling gaat geven aan de door de Minister van Natuur en Stikstof voorgestelde werkwijze middels een verbrede aanpak voor PAS-melders voor wie maatwerk (bijvoorbeeld extensivering of omschakeling naar biologische landbouw) of vrijwillige beëindiging (drie regelingen) mogelijk is, door
• een inventarisatie van problemen en mogelijkheden van alle Friese PAS-melders;
• een terugkoppeling op dossierniveau over mogelijkheden verbrede aanpak voor alle Friese PAS-melders;
• met iedere PAS-melder - vrijwillig en met behoud van regie - een plan van aanpak op te stellen, zodanig dat handhaving niet meer nodig is dan wel afzien van handhaving voldoende onderbouwd is
• een pilot ‘turbo verbrede aanpak’ te starten met PAS-melders die zich hiervoor aanmelden;
• direct aan het werk gaat, zodat op 1 januari 2025 de uitvoering van versnelling natuurherstel en de verbrede aanpak kan beginnen;
• Provinciale Staten tweemaandelijks te informeren over te voortgang.

en gaan over tot de orde van de dag.

Indiener(s)

Menno Brouwer, PvdD

Hanneke Goede, SP

Jochem Knol, GrienLinks