Schrif­te­lijke vragen vuur­werk­shows

Uw schriftelijke vragen op grond van artikel 39 van het Reglement van Orde, binnengekomen op 25 april 2017, beantwoorden wij als volgt. Eerder is uitstel van de beantwoording aangegeven.

Inleidende toelichting

GS besluiten over ontbrandingstoestemmingen, afgegeven voor vuurwerkshows. Onduidelijk is of hierbij de belangen van het milieu voldoende worden afgewogen.

Per 1 januari 2017 zijn de Flora- en Faunawet, de Boswet en de Natuurbeschermingswet opgegaan in de Wet Natuurbescherming. Artikel 3.1 van de nieuwe Wet Natuurbescherming is van toepassing op veel van nature in Nederland levende vogels en luidt:

“1 Het is verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtljn te doden of te vangen.

(...)

4 Het is verboden vogels als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te storen.

5 Het verbod, bedoeld in het vierde lid, is niet van toepassing indien de storing niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de desbetreffende vogelsoort."

De uitzondering in lid 5 van dit artikel maakt dat het storen van de vogels als bedoeld in het eerste lid, toegestaan is, als het storen niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van die soort.

Bij een vuurwerkshow in stedelijk gebied, ver van een natura-2000 gebied, zal er veelal geen sprake zal zijn van “opzettelijk” storen en evenmin zal de storing een “wezenlijke invloed” op de staat van instandhouding van de vogelsoort hebben. Dit is iets anders dan de beoordeling van gevolgen voor Natura-2000 gebieden. De in de stad veel voorkomende kauw, houtduif en zwarte kraai zijn bij Besluit natuurbescherming bovendien aangewezen als vrijgestelde soort.

Vraag 1:

Hoe vaak per jaar wordt in Fryslân een ontbrandingstoestemming afgegeven?

Antwoord vraag 1:

In 2017 zijn tot nu toe 24 verzoeken om vuurwerk te mogen afsteken binnengekomen. Het gaat hierbij om 11 aanvragen om een ontbrandingstoestemmingen en 13 meldingen(1) zoals genoemd in artikel 3B.4 van het Vuurwerkbesluit. Voorgaande jaren betrof het aantal toestemmingen en meldingen:

2016: 11 verzoeken ontbrandingstoestemmingen en 33 meldingen art. 3B.4

2015: 14 verzoeken ontbrandingstoestemmingen en 28 meldingen art. 3B.4

2014: 16 verzoeken ontbrandingstoestemmingen en 33 meldingen art. 3B.4

2013: 17 verzoeken ontbrandingstoestemmingen en 51 meldingen art. 3B.4

2012: 19 verzoeken ontbrandingstoestemmingen en 42 meldingen art. 3B.4.

Het verzoek om ontbrandingstoestemmingen laat een dalend beeld zien. Hoe dit komt is niet duidelijk, maar dit wordt mogelijk veroorzaakt door de crisis en/of een negatievere kijk op het gebruik van vuurwerk in de maatschappelijke discussie.

Vraag 2:

Klopt het dat ruim buiten een N2000-gebied, bij afwezigheid van extra beschermde soorten, vogels onder de Wet natuurbescherming minder beschermd zijn dan onder de oude Flora- en Faunawet, doordat enerzijds nu alle verbodsbepalingen zien op “opzettelijke” handelingen (waar onder de Ffw ook niet-opzettelijke handelingen deels verboden waren) en anderzijds doordat ervoor gekozen is om het verbod van opzettelijk storen van vogels te beperken tot storingen die van wezenlijke invloed zijn op de staat van instandhouding(2)?

Antwoord vraag 2:

In de Wet natuurbescherming (Wnb) is er voor gekozen om soorten, waaronder ook vogels, overeenkomstig de Europese richtlijnen te beschermen. In en nabij Natura 2000-gebieden mag een project of handeling geen significant negatief effect hebben op de instandhoudingsdoelstellingen. Voor de soortenbescherming zal bij veel vogels worden gekeken of een activiteit geen wezenlijke invloed heeft op de gunstige staat van instandhouding. Hierin is de bescherming van veel(3) vogelsoorten inderdaad verminderd.

In de Wet Natuurbescherming is hierdoor ook opzet opgenomen in de artikelen. In de Flora en faunawet was dit opzetvereiste niet opgenomen waarmee het een zwaarder beschermingsregime kende dan is voorgeschreven op basis van artikel 5 Vogelrichtlijn en artikel 12 Habitatrichtlijn. Door het Hof van Justitie is wel geoordeeld dat onder opzet ook “voorwaardelijke opzet” wordt verstaan. Van voorwaardelijke opzet is sprake indien iemand een handeling verricht en daarbij bewust de aanmerkelijke kans aanvaardt dat zijn gedraging schadelijke gevolgen kan hebben voor een dier of een plant.

Vraag 3:

Bent u het met ons eens dat een vuurwerkshow in het broedseizoen, in stedelijk gebied (en op zodanige afstand tot een natura-2000 gebied dat significante effecten daarop niet te verwachten zijn), tot storing van broedende vogels zou kunnen leiden, zonder dat de Wet Natuurbescherming zich hiertegen verzet? Graag uw antwoord motiveren.

Antwoord vraag 3:

Een vuurwerkshow kan tijdelijk vogels storen. Dit zal in veel gevallen en zeker zoals u het in de vraag formuleert niet in conflict zijn met de Wnb. Slechts in zeer beperkte situaties zal de storing zodanig zijn dat het de gunstige staat van instandhouding van de soort in gevaar brengt. Dit zal moeten blijken uit ecologisch onderzoek. Indien de gunstige staat van instandhouding in gevaar is en/of de soort onder artikel 3.5 van de Wet natuurbescherming valt, is het storen ontheffingsplichtig. Voor vuurwerkshows biedt de Wnb op dat moment geen afwijkingsmogelijkheden. Dit houdt in dat ten behoeve van het afsteken van vuurwerk geen ontheffing (voor soorten) of vergunning (voor gebieden) kan worden verleend.

Gedeputeerde Staten beslissen op een verzoek om ontbrandingstoestemming op grond van het Vuurwerkbesluit(4); de ontbrandingstoestemming kan worden geweigerd in het belang van de bescherming van de menselijke gezondheid of van het milieu. Ook kunnen hiertoe voorwaarden worden gesteld. De hoogste bestuursrechter heeft geoordeeld dat onder milieu ook bescherming van dieren valt(5).

Vraag 4:

Bent u het met ons eens dat het nodig is om aanvullende regels te stellen, omdat de wet vraagt om bescherming van milieu (en daarmee dieren), terwijl tegelijkertijd de nieuwe Wet Natuurbescherming de bescherming van vogels minder goed borgt? Zo nee, waarom niet?

Antwoord vraag 4:

Voor wat betreft aanvullende regelgeving van ons op de bescherming van vogels kunnen wij niet anders oordelen dan dat wij niet de bevoegdheid hebben een zwaardere bescherming aan vogels toe te kennen dan dat in de Wnb geregeld is.

Vraag 5:

Bij uitspraak van 12 augustus 2015 heeft de hoogste bestuursrechter overwogen dat de in wet- en regelgeving genoemde verplichte veiigheidsafstand niet altijd voldoende is en dat het College van Gedeputeerde Staten per geval moet bekijken of er aanleiding is voor het stellen van aanvullende voorschriften bij (professionele) vuurwerkshows (6). Doet u dit al? Zo nee, waarom niet en wanneer gaat u dit wel doen?

Antwoord vraag 5:

De ministeriële Regeling bedrijfsmatig tot ontbranding brengen van vuurwerk stelt dat tijdens het tot ontbranding brengen van vuurwerk binnen de veiligheidsafstand (de minimumafstand tussen afsteekplaats en publiek) die in acht moet worden genomen, vermeerderd met vijftig procent, geen bedrijfsmatig gehouden dieren aanwezig zijn, tenzij de toepasser met de eigenaar van de dieren schriftelijk anders is overeengekomen. In de ministeriële regeling wordt onder het bedrijfsmatig houden van dieren onder meer verstaan: melkveehouderij, varkenshouderij, pluimveehouderij, geiten- of schapenhouderij, manege, paardenfokkerij, dierenpension, dierenasiel, dierentuin of kinderboerderij. De veiligheidsafstand is afhankelijk van het soort en het kaliber van het vuurwerk. Naar aanleiding van de uitspraak van de RvSt wordt per 1 januari 2017 in een ontbrandingstoestemming, indien locatiespecifieke omstandigheden daartoe aanleiding geven, een aanvullend (maatwerk)voorschrift opgenomen over de communicatie met omwonenden over het tijdstip, de inhoud van het evenement en de eventuele te verwachten hinderaspecten van de vuurwerkontbranding. Bij een ontbrandingsmelding zal de toepasser, indien locatie specifieke omstandigheden daartoe aanleiding geven, hierom verzocht worden. Eigenaren van dieren worden daarmee in staat gesteld om, indien noodzakelijk, maatregelen te treffen.

De meeste vuurwerkshows in onze provincie zijn meldingsplichtig. Het is niet zo dat toestemmingsplichtige vuurwerkshows per definitie meer hinder veroorzaken dan meldingsplichtige. Het afsteken van vuurwerk kan inderdaad leiden tot verstoring van beschermde diersoorten. In bepaalde gevallen is verstoring op grond van de Wnb verboden, maar niet elke verstoring is een verstoring in de zin van die wet (zie ook ons antwoord op vraag 3). Het Vuurwerkbesluit (Vwb) zelf kent geen weigeringsgrond indien er kans bestaat op negatieve effecten op beschermde soorten of indien toetsing in zijn geheel ontbreekt.

Het IPO heeft medio 2016 een (ecologisch) adviesbureau opdracht gegeven om een kennisdocument op te stellen dat onderdeel moet zijn van een toetsingskader voor het bepalen van effecten van vuurwerkevenementen op beschermde soorten en gebieden in het kader van de Wnb. Aan de hand van een toetsingskader moeten provincies voorafgaand aan het bedrijfsmatig tot ontbranding brengen van vuurwerk reeds een inschatting kunnen maken van de risico’s op mogelijke overtreding van de Wnb.

Bronnen:

• (1) Met een melding artikel 3B.4 van het Vuurwerkbesluit (hierna: Vwb) mag maximaal 20 kg theatervuurwerk en/of max 200 kg consumentenvuurwerk tot ontbranding worden gebracht. Bij een melding wordt geen besluit genomen door het bevoegd gezag. Voldoet het vuurwerk niet aan bovenstaande vereisten dan dient een ontbrandingstoestemming conform artikel 3B.1 lid 3 van het Vuurwerkbesluit te worden aangevraagd. Bij een ontbrandingstoestemming dient een besluit te worden genomen en is daardoor wel mogelijk om (aanvullende) voorschriften) op te stellen.
• (2) http://www.envir-advocaten.com/nl/de-wet-natuurbescherming--soortenbescherming d.d. 3-2-2017: “Artikel 3.1 eerste lid Wnb ziet op het verboden om vogels te doden of vangen. De verboden in de Wnb zijn vrijwel letterlijk overgenomen uit de artikelen 5 en 6 Vogelrichtlijn. Net als de in de Vogelrichtlijn zijn de verboden beperkt tot opzettelijke handelingen. Dit is dus een verschil met de huidige regeling in de Ffw waarin deels ook niet opzettelijke handelingen verboden zijn. (...) Er is uitdrukkelijk voor gekozen om het beschermingsregime voor vogels iets te versoepelen ten opzichte van het huidige systeem onder de Ffw. Nieuw is dat het verbod op het opzettelijk verstoren van vogels is beperkt tot verstoringen die van “wezenlijke invloed” zijn op de staat van instandhouding van de soort.(...) Bij vogels is verstoring tijdens het broedseizoen niet langer verboden als de gunstige staat van instandhouding niet in gevaar is. Let wel op, dit geldt alleen voor het verstoren en niet voor het vernielen of beschadigen van nesten.”
• (3) Naast het beschermingsregime van de Vogelrichtlijn worden een aantal vogelsoorten genoemd op bijlage 1 van het Verdrag van Bonn en bijlage 2 van het Verdrag van Bern. Deze vogelsoorten kennen een ander beschermingsregime en vallen onder de verbodsbepalingen van artikel 3.5. Artikel 3.5 kent het opzetvereiste niet.
• (4) Artikel 3B.3a en 3B.3.
• (5) ECLI:NL:RVS:2015:2561:’Er is (...) geen grond voor het oordeel dat onder de bescherming van het milieu als bedoeld in artikel 3B.3 van het Vuurwerkbesluit niet mede de bescherming van dieren moet worden begrepen (...) Gelet op het voorgaande heeft het college (...) ten onrechte niet het belang van de bescherming van dieren (...) betrokken in zijn beoordeling of ontbrandingstoestemming kan worden verleend en of aanleiding bestaat om aan die toestemming voorschriften te verbinden.’
• (6) ECLI:NL:RVS:2015:2561, “13. Door ervan uit te gaan dat de beoordeling van de gevolgen van het ontbranden van vuurwerk voor de gezondheid van de mens en voor het milieu beperkt dient te blijven tot de gevolgen binnen de veiligheidszone als bedoeld in de Regeling, heeft het college een te beperkte uitleg aan artikel 3B.3 van het Vuurwerkbesluit gegeven. Deze beperking vloeit niet voort uit dat artikel en evenmin uit andere bepalingen van het Vuurwerkbesluit en de Regeling. Dat de gevraagde ontbrandingstoestemming betrekking heeft op goedgekeurd consumentenvuurwerk dat voldoet aan wettelijke eisen, biedt evenmin grond voor deze beperkte uitleg. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het tweede lid van artikel 3B.3 het college de bevoegdheid biedt om bij het verbinden van voorschriften af te wijken van de regels gesteld in de Regeling. Het college heeft dan ook ten onrechte niet de gevolgen van de gevraagde ontbranding van vuurwerk voor de gezondheid van de mens en voor het milieu buiten de veiligheidszone in zijn beoordeling betrokken.”